КАК ОГРАНИЧЕНИЕ СУБЪЕКТИВНОГО ПРАВА АКЦИОНЕРНОГО ОБЩЕСТВА НА УПРАВЛЕНИЕ ВНУТРЕННИМИ ДЕЛАМИ

Косякин К.С.

За более чем 15-летний период развития института «золотой акции», ему уделялось внимание в научной литературе. Однако несмотря на это, правовая природа «золотой акции» до сих пор не получила должного обоснования.

Впервые упомянутая в Указе Президента РФ 1992 г. , «золотая акция» рассматривалась в качестве ценной бумаги, поскольку допускалось ее вовлечение в гражданский оборот. Так, предусматривалась возможность ее отчуждения путем продажи или иными способами, в результате чего она конвертировалась в обыкновенную акцию. Напротив, ее передача в залог или траст не допускалась (пункт 4 Указа).

Однако при ближайшем рассмотрении видно, что действия, предпринимаемые в отношении «золотой акции», сделками не являлись. Покупателем «золотой акции» выступало или само акционерное общество или его основные акционеры. Их интерес заключался в лишении специального права государственного образования, а не в получении специальных полномочий, поскольку таковые прекращались при отчуждении «золотой акции».

В настоящее время рассматриваемые отношения регулируются ст. 38 ФЗ от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ (ред. от 05.02.2007 г.) «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее – Закон о приватизации), согласно которой в целях обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации Правительство РФ и органы государственной власти субъектов РФ могут принимать решения об использовании специального права на участие соответственно Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами (специальное право – «золотая акция»).

Действующее законодательство не предусматривает возможности закрепления «золотой акции» за муниципальными образованиями.

Решение об использовании данного специального права может быть принято при приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий или при принятии решения об исключении открытого акционерного общества из перечня стратегических акционерных обществ независимо от количества акций, находящихся в государственной собственности.

Российская Федерация и субъекты Российской Федерации не могут одновременно использовать «золотую акцию» в отношении одного и того же открытого акционерного общества. Субъекты Российской Федерации также не могут использовать данное специальное право в отношении открытого акционерного общества, созданного путем преобразования федерального государственного унитарного предприятия, в период, когда акции этого общества находятся в федеральной собственности.

Специальное право «золотая акция» используется с момента отчуждения из государственной собственности 75 процентов акций соответствующего открытого акционерного общества.

Решение о прекращении действия специального права принимается соответственно Правительством РФ, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, принявшими решение об использовании «золотой акции». Данное специальное право действует до принятия решения о его прекращении.

«Золотая акция» предоставляет значительный объем полномочий: представители государства в совете директоров и ревизионной комиссии имеют право вносить предложения в повестку дня годового общего собрания акционеров, требовать созыва внеочередного общего собрания, знакомиться со всеми документами акционерного общества (п.3 ст.38 Закона о приватизации, п.1 ст.91 Закона об АО).

Представители, назначенные в совет директоров, участвуют в общем собрании акционеров с правом вето при принятии решений об изменении и дополнении устава или принятии устава общества в новой редакции; о реорганизации или ликвидации общества, назначении ликвидационной комиссии, утверждении промежуточного и окончательного ликвидационных балансов; об изменении уставного капитала; о совершении обществом крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность.

Природа «золотой акции» получила в научной литературе неоднозначную оценку.

По замечанию О.Ю. Скворцова, специальное право выступает по отношению к обществу как обременение обязательственно-правового характера, имеющее специального субъекта – государство, в то же самое время это право есть особый способ управления и контроля за деятельностью приватизированного предприятия . С ним соглашается А.Б. Целовальников .

Компромиссную позицию занимает М. Гецьман, указывая, что с публично-правовыми полномочиями государства по контролю за управлением делами акционерного общества, связан ряд частноправовых обязанностей со стороны общества, во многом тех же – какие оно несет по отношению к своим акционерам .

Однако если рассматривать указанные отношения в целом как обязательственно-правовые, или же признавать гражданско-правовые обязанности со стороны акционерного общества, следует ответить на вопрос о возможности применения в отношении общества мер гражданско-правовой ответственности за неисполнение этих обязанностей. Например, обязанности возместить государству убытки, если несоблюдение установленных «золотой акцией» ограничений нарушило его имущественные интересы. Как оценить последствия таких нарушений, если в уставном капитале общества государство не имело доли участия? Можно ли обеспечить исполнение данного обязательства одним из способов, предусмотренных главой 23 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ)?

На эти и подобные им вопросы ответ будет отрицательным, и обязательственно-правовой подход неприменим к отношениям, вытекающим из «золотой акции».

В.П. Камышанский полагает, что при «золотой акции» происходит ограничение правосубъектности общества, когда отдельные правомочия по управлению акционерным обществом обладатель специального права «золотой акции» может осуществлять самостоятельно без учета мнения остальных акционеров .

Н.Н. Пахомова считает, что реализация «золотой акции» есть реализация ограничений в отношениях между акционерами, состоящая в том, что обладатель «золотой акции» принимает решения без учета воль других акционеров .

Точка зрения Н.Н. Пахомовой представляется ошибочной. Государственное образование может не являться акционером, не обладать долей в уставном капитале акционерного общества, но вместе с тем, осуществлять специальное право «золотую акцию». И указанные ограничения проявляются не столько в отношениях с другими акционерами, сколько в отношениях с самим обществом, препятствуют реализации его воли.

Специальное право «золотая акция» является публично-правовым по своей природе, направлено на защиту не частных, а общественных (государственных) интересов, и это лишний раз доказывают основания его применения, которые вытекают из положений ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и рассматриваются в качестве оснований ограничения гражданских прав и свобод.

Согласно указанной норме Конституции права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В соответствии с практикой Конституционного Суда РФ эти положения Конституции распространяются на юридических лиц .

Сравнивая положения ст. 38 Закона о приватизации с частью 3 ст. 55 Конституции, можно увидеть, что в Законе отсутствуют такие основания как защита основ конституционного строя, а также защита прав и законных интересов лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации.

Данный подход объясняется специфической деятельностью открытых акционерных обществ, в которых используется специальное право. Это могут быть оборонные предприятия или предприятия особого федерального (регионального) значения, в том числе исключенные из перечня стратегических акционерных обществ, а «золотая акция» преследует цели защиты внутренних интересов Российской Федерации. Интересы иностранных граждан или лиц без гражданства могут не совпадать или даже противоречить интересам нашей страны.

Вряд ли деятельность акционерных обществ может нанести вред основам конституционного строя, поэтому данное основание применения золотой акции также не нашло отражения в законе.

Особо необходимо отметить последнее основание применения «золотой акции» — защиту нравственности. Ответить на вопрос о том, каким образом участие в управлении делами коммерческой организации может предотвратить нарушение нравственности, оказывается непросто. Полагаем, что данное положение из закона следует исключить.

Более точно установить основания и пределы применения «золотой акции» поможет практика Конституционного Суда РФ по применению ч. 3 ст. 55 Конституции.

В соответствии с разъяснениями Конституционного Суда РФ, возможные ограничения свободы предпринимательской деятельности должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными, необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей и не должны затрагивать существо конституционных прав, т.е. не ограничивать пределы и применение соответствующих конституционных норм .

Для любой коммерческой организации первоочередное значение имеет конституционная норма о свободе экономической деятельности (ст. 8 Конституции РФ). Считаем, что ограничением пределов и применения данной нормы может выступить полный запрет экономической деятельности для акционерного общества (в том числе, на некоторый период), независимо от того, будет ли он определен самым явным образом или вытекать из содержания отдельных решений государственных образований.

Вряд ли можно признать адекватным, пропорциональным и соразмерным ограничение права акционерного общества увеличить номинальную стоимость акций в пределах нераспределенной прибыли по итогам финансового года, поскольку это неспособно ухудшить его экономическое положение, но, напротив, повысит инвестиционную привлекательность общества.

Можно найти и другие частные случаи, когда применение золотой акции будет выглядеть малообоснованным (например, по сферам деятельности акционерных обществ).

Практику применения «золотой акции» следует развивать, опираясь на сравнительно-правовой анализ, используя опыт других стран в этой области.

C 2002 г. Суд Евросоюза рассмотрел несколько дел по обращениям Еврокомиссии о законности применения «золотых акций» в странах ЕС. В отношении ряда акционерных обществ Союзные Государства предусматривали за собой специальные права на участие в управлении делами обществ, позволявшие заблокировать решения по наиболее важным вопросам их деятельности

«В трех решениях по применению «золотых акций», вынесенных Судом 4 июня 2002 г. он не признал за Союзными Государствами такие права…

В этих решениях Суд основывался на идее свободного перемещения средств производства для проверки обоснованности национальных законоположений, защищавших приватизированные корпорации от открытого выхода на единые финансовые рынки. Суд нашел данные положения, являвшиеся дискриминационными по отношению к иностранным инвесторам, несовместимыми с Соглашением (о Евросоюзе).

Суд также оценил недискриминационные положения (в частности, запреты на свободное перемещение средств производства, применявшиеся безотносительно к внутренним и иностранным инвесторам) в соответствии с принципом пропорциональности: …как несовместимые с Соглашением, если i) цели, преследуемые Союзными Государствами относятся только к общему финансовому интересу и не могут быть поэтому определены как легитимное оправдывающее основание; ii) такие цели находятся в пределах законных публичных интересов но Союзные Государства, преследуя их, вышли за рамки необходимого для этих целей .

Союзные Государства по-разному определяли ограничения, установленные «золотой акцией».

Статья 2 Декрета № 93-1298 от 13 декабря 1993 г. Республики Франция устанавливала следующие ограничения в Societe Nationale Elf-Aquitaine:

а) любое прямое или косвенное участие физического или юридического лица, самостоятельное или совместно с другими лицами, которое превысит 1/10, 1/5 или 1/3 уставного капитала или прав голоса в компании должно быть предварительно разрешено Министром экономики;

b) право отклонить любое решение об отчуждении или залоге активов, перечисленных в приложении к Декрету: большей части имущества четырех дочерних компаний .

Положениями Королевского Декрета Бельгии от 10 июня 1994 года «золотая акция» следующим образом ограничивала права Societe nationale de transport par canalisations:

а) предварительное уведомление о любом отчуждении, передаче в залог или изменениях в установленном использовании системы трубопроводов, выступающих в качестве основной инфраструктуры внутреннего перемещения энергоресурсов, должно быть направлено ответственному Министру, который отклоняет данные операции, если сочтет, что они нанесут ущерб национальным интересам в энергетическом секторе.

b) Министр может назначить двух представителей Федерального правительства в совет директоров компании. Данные представители могут направлять Министру предложения об отмене любого решения совета директоров, которое они сочтут противоречащим основным направлениям энергетической политики страны, включая правительственные задачи в отношении энергетических ресурсов страны.

Право на управление делами Distrigaz было ограничено Положением Королевского Декрета Бельгии от 10 июня 1994 г.:

а) предварительное уведомление о любом отчуждении, передаче в залог или изменении в стратегических активах компании должно быть направлено ответственному Министру, который вправе отклонить подобные операции, если сочтет, что они нанесут ущерб национальным интересам в энергетическом секторе;

b) Министр может назначить двух представителей Федерального Правительства в совет директоров компании. Данные представители могут направлять Министру предложения об отмене любого решения совета директоров или исполнительного комитета, которое они сочтут противоречащим основным направлениям энергетической политики страны .

Одним из последних решений Суда Евросоюза от 28 сентября 2006 года была отменена «золотая акция» (специальная доля), установленная Королевством Нидерланды в отношении Koninkijke KPN NV (телекоммуникационная связь) и TPG NV (почтовая связь). Действие «золотой акции» распространялось на следующие вопросы, в отношении которых Королевство Нидерланды обладало специальным правом предварительного утверждения решений органов компании:

— эмиссия акций компании;

— ограничение или отмена любых преимущественных прав рядовых акционеров;

— приобретение или распоряжение компанией долей в своем капитале, составляющей более 1% от общего количества акций;

— прекращение специальной доли в уставном капитале;

— осуществление прав голоса, предоставленных акциями KPN Telecom BV или PTT Post Holdings BV (или другого юридического лица согласно ст. 4(1) Закона о почтовой связи), касающихся предложений о ликвидации, слиянии или разделении, приобретении долей в собственном капитале компании и внесения изменений в уставы, определяющие полномочия общего собрания этих компаний в данных вопросах;

— передачу специальной доли и ряд других.

Следует отметить и то, что в данном случае «золотая акция» была установлена не специальным законом, а уставами компаний в момент их приватизации .

Ценное значение для отечественной законодательной и правоприменительной практики может иметь толкование юридических понятий Судом Евросоюза.

Так, по мнению суда, об угрозе общественной безопасности можно говорить при наличии подлинной и достаточно серьезной угрозы основополагающим ценностям общества (Commission v Belgium, 2002).

Среди предложенных Судом Евросоюза толкованием принципов соразмерности и пропорциональности (not to go beyond what is necessary for that purpose) ограничений при установлении «золотой акции» :

— уважение к автономии принятия решений компании, когда инициатива контроля возложена на публичный орган и предварительное согласование не требуется (эта задача может быть обеспечена представителями государства в совете директоров без права голоса);

— ограниченные временные рамки для принятия решения публичным органом;

— формальное обоснование решения;

— возможность устранения ошибки правоприменителя в судебном порядке.

Защита прав акционерных обществ от необоснованного применения «золотой акции» может осуществляться путем оспаривания ненормативного акта, на основании которого установлено данное специальное право, или признания незаконными действий государственного образования в лице соответствующего органа, реализующего данное специальное право, а также в форме возмещения причиненных обществу убытков.

В качестве примера можно привести конфликт между ОАО «Уфимский завод эластомерных материалов, изделий и конструкций» и Правительством Башкирии. Компания добилась отмены «золотой акции» в Федеральном арбитражном суде Уральского округа в феврале 2007 года. 4 мая 2007 года Правительство Башкирии издало постановление о прекращении действия «золотой акции», однако 6 июня этого же года премьер-министр республики новым постановлением повторно установил «золотую акцию» в отношении общества .

По-видимому, для того, чтобы защитить акционерное общество от подобных злоупотреблений, необходимо ввести персональную административную ответственность соответствующих должностных лиц.

Решение суда о прекращении действия «золотой акции» означает, что отсутствуют фактические и правовые основания для ограничения прав акционерного общества. Повторное установление данного специального права, однажды отмененного решением суда, является грубым нарушением субъективного права акционерного общества на управление собственными делами.

По факту необоснованного применения «золотой акции» в Арбитражный суд Республики Башкортостан обратилось ОАО «Ишимбайский машиностроительный завод». Истец просил признать незаконными действия ответчика, Государственного комитета Республики Башкортостан по управлению государственной собственностью, по использованию специального права «золотая акция» в отношении акционерного общества и об отмене права «вето», примененного к решению общего внеочередного собрания акционеров от 20.04.2001 г.

В удовлетворении исковых требований было отказано. Отменяя решение арбитражного суда, Президиум ВАС РФ указал на необходимость исследования вопроса о прекращении действия данного специального права, введенного с момента регистрации общества 01.02.1994 г. сроком на три года.

Также был отклонен довод арбитражного суда о неподведомственности арбитражному суду требования о признании недействительными действий по использованию ответчиком права «вето», связанного с требованием о признании неправомерными действий по использованию «золотой акции» .

Оценивая предъявленные истцом требования, нельзя не отметить ряд процессуальных нарушений, допущенных при определении предмета иска. Истец просил признать незаконными действия государственного образования и, одновременно, отменить право «вето». Такой способ защиты гражданских прав как отмена «права» гражданскому законодательству не известен.

Хотя данное специальное право представляет собой публично-правовое ограничение деятельности акционерного общества, оно реализуется не в прямом административном (запретительном) порядке, но с учетом особенностей принятия решений в акционерных обществах.

Поэтому в той или иной ситуации может применяться как исковой порядок защиты права, так и порядок производства по делам из публично-правовых отношений.

В рассмотренном деле оспаривались действия по применению права «вето» на общем собрании акционеров, поэтому правильно был выбран общий исковой порядок защиты прав акционерного общества. В качестве предмета иска необходимо было указать на признание недействительными действий ответчика по применению права «вето» на общем собрании акционеров.

Нельзя требовать отмены права «вето», примененного на конкретном общем собрании акционеров. Применение права «вето» — это одно из возможных действий представителей государственного образования при осуществлении «золотой акции». Вместо этого, следует требовать признания незаконными действий представителей государства, в том числе по осуществлению права «вето».

Также акционерное общество, чьи права нарушены, может требовать признания недействительным ненормативного или нормативного акта, которым установлено специальное право «золотая акция».

В качестве примера можно привести заявление ОАО «Чебоксарского завода строительных материалов» о признании недействующими отдельных положений нормативных правовых актов Кабинета Министров Чувашской Республики, которыми в отношении общества было предусмотрено специальное право «золотой акции», которое рассматривалось Верховным Судом Чувашской Республики .

В другом деле Президиум ВАС РФ оставил в силе постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Омской области, которым было признано недействительным распоряжение Главы администрации Омской области и распоряжение Комитета по управлению имуществом Омской области от 23.02.2000 г., установившее специальное право («золотую акцию») на участие Омской области в управлении акционерным обществом «Омский завод металлоконструкций».

Президиум ВАС РФ отметил, что срок действия «золотой акции» в обществе истек 09.03.1997 г., и в этих условиях установление специального порядка управления акционерным обществом, в том числе путем введения специального права («золотой акции») на участие в управлении, не основано на законе .

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 14 марта 2003 года признаны недействительными положения ряда постановлений Правительства Москвы, необоснованно продливших срок действия «золотой акции» по истечении предусмотренного законодательством трехлетнего срока в ОАО «Домостроительный комбинат № 2» .

Согласно абзацу 2 ст. 13 ГК РФ в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ.

В частности, может быть заявлено требование о возмещении убытков. Убытки, причиненные юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа подлежат возмещению Российской Федерацией или соответствующим субъектом Российской Федерации (ст. 16 ГК РФ).

Факты незаконного и необоснованного применения «золотой акции», в результате которых были нарушены права, законные интересы акционерного общества или его акционеров и были причинены убытки можно рассматривать с общих позиций гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный государственными органами и их должностными лицами (ст. 1069 ГК РФ).

Предъявление требований на основании ст. 16 и ст. 1069 ГК РФ следует отличать от требований, которые можно предъявить на основании п. 6 ст. 71 ФЗ об АО, закрепившим ответственность представителей государства или муниципального образования в совете директоров (наблюдательном совете) наряду с другими членами совета директоров (наблюдательного совета) открытого акционерного общества.

Представители государства, осуществляющие специальное право («золотую акцию») не отвечают требованиям, установленным п. 1 ст. 71 ФЗ об АО. Требования добросовестности и разумности, предъявляемые к членам органов управления акционерного общества, относятся, прежде всего, к предпринимательской деятельности общества. Действовать добросовестно и разумно означает действовать в установленных законом рамках в целях получения обществом максимальной прибыли, избегая необоснованного риска.

В отличие от других членов совета директоров, представители, действующие на основании «золотой акции» защищают, прежде всего, публичные интересы, и часто могут преследовать иные, нежели достижение прибыли, цели.

В ряде случаев действия и решения представителей, осуществляющих право «золотой акции», могут противоречить интересам акционерного общества, ввиду того, что они призваны защищать не частный, а публичный (государственный) интерес.

С учетом того, что действующее законодательство не предусматривает возможности закрепления «золотой акции» за муниципальными образованиями, необходимо решить вопрос о судьбе «золотых акции», которые были установлены до внесения соответствующих изменений в законодательство.

Так, применительно к акционерным обществам, в отношении которых наряду со специальным правом муниципального образования было также установлено специальное право Российской Федерации, после вступления в силу Закона о приватизации продолжает действовать специальное право Российской Федерации (п. 18 ст. 43 Закона о приватизации).

Ряд авторов отмечают, что специальные права муниципальных образований, установленные в отношении акционерных обществ на основании Закона о приватизации 1997 года, продолжают действовать . Данная точка зрения получила легальное подтверждение в Постановлении Пленума ВАС РФ от 18.11.2003 г. № 19 «О некоторых вопросах применения Федерального закона «Об акционерных обществах» . Пункт 3 данного Постановления определяет, что действие специального права на участие Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в управлении акционерным обществом («золотой акции») прекращается с момента принятия соответствующего решения Правительством Российской Федерации, органом власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления решения о прекращении действия этого права.

Считаем такой подход очередным следствием заблуждения относительно природы «золотой акции». Будучи механизмом ограничения гражданских прав, данное специальное право подлежит прекращению, если законодатель более не усматривает оснований к его применению в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

На сегодняшний день «золотые акции» муниципальных образований могут быть прекращены в судебном порядке. Возможно, для этого потребуются разъяснения Конституционного Суда РФ.

При защите прав акционерного общества, следует учитывать, что «золотая акция» не освобождает государственное образование от обязанности соблюдать формальные требования, связанные с участием в управлении делами акционерного общества.

Так, ФАС Восточно-Сибирского округа было отказано в иске Министерству имущественных отношений Российской Федерации к ОАО «Братсккомплексхолдинг» о признании недействительными решений годового общего собрания ОАО «Братсккомплексхолдинг» и признании незаконными действий регистратора ОАО «ЦМД», выразившихся в отстранении представители Российской Федерации в Совете директоров ОАО «Братсккомплексхолдинг» от участия в общем собрании.

Суд кассационной инстанции основывался на том, что истец не проявил должной осмотрительности и заботливости при замене представителя государства в Совете директоров ОАО «Братсккомплексхолдинг», что привело к обоснованному недопущению лица, явившегося на общее собрание акционеров, к участию в данном собрании. В частности, у регистратора имелось письмо истца об отзыве доверенности у данного лица. Кроме того, истец был ознакомлен с вопросами повестки дня собрания, ему своевременно был предоставлен бюллетень для голосования, а неучастие его в общем собрании акционеров было вызвано несвоевременной подготовкой документов по замене представителя .

Полагаем, что дальнейшее развитие отечественной практики применения «золотой акции» должно идти по пути закрепления четких и обоснованных пределов ее применения в отношении акционерных обществ, с учетом выработанных Судом Евросоюза принципов ограничения прав юридических лиц на управление делами и в строгом соответствии с практикой Конституционного Суда РФ.

​